深入推進政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作  為國企國資改革發(fā)展提供堅強保障

——王文斌在全國國資委系統(tǒng)指導(dǎo)監(jiān)督工作研討培訓(xùn)班上的講話（摘要）

2015年11月11日

這次研討培訓(xùn)班的主要任務(wù)是：深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，總結(jié)一年來國資委系統(tǒng)政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作，分析當(dāng)前面臨的新形勢新要求，研究下一階段重點工作。國務(wù)院國資委對本次研討培訓(xùn)班高度重視，張毅同志專門作出重要批示，充分肯定各級國資委政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得的成績，要求大家深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十八屆五中全會精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，樹立新的發(fā)展理念，認真貫徹全面依法治國戰(zhàn)略，按照新時期深化國企國資改革要求，扎實做好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督各項工作。請大家認真深刻領(lǐng)會、抓好貫徹落實。下面，我講三點意見。

一、國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得積極進展

一年來，各地國資委在地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，聚焦國企國資改革中心任務(wù)，勇于探索、開拓進取，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得較好成效。

一是推動完善國有資產(chǎn)管理體制邁出新的步伐。各地認真梳理監(jiān)管職能，大力推進簡政放權(quán)，突出監(jiān)管重點，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管開始破題。經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管扎實推進，省級國資委監(jiān)管覆蓋面較2013年提高了近10個百分點，不少地方金融、文化領(lǐng)域國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管取得突破。地市和縣級國資監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)逐步加強，一些地方實現(xiàn)了地市級國資監(jiān)管機構(gòu)100%獨立設(shè)置，部分地方推動被撤并的機構(gòu)重新獨立設(shè)置或明確為特設(shè)機構(gòu)性質(zhì)。

二是保障和促進依法監(jiān)管取得明顯成效。截至目前，國務(wù)院國資委共出臺規(guī)章規(guī)范性文件372件，地方政府和地方國資委出臺國資監(jiān)管文件3880多件，法規(guī)制度體系建設(shè)更加完善。以“有效融入監(jiān)管環(huán)節(jié)、提高審核把關(guān)質(zhì)量”為重點，行權(quán)履職法律審核把關(guān)更加規(guī)范。加強信息公開、授權(quán)委托等方面的法律風(fēng)險防范，妥善處理行政復(fù)議和訴訟案件，逐步形成“以事前防范和事中控制為主、事后應(yīng)對總結(jié)完善為輔”的法律風(fēng)險防范工作機制，內(nèi)部法律風(fēng)險防范與應(yīng)對更加有效。法制宣傳教育工作更加深入，實現(xiàn)普法工作“橫向到邊，縱向到底”，為依法監(jiān)管、依法治企奠定了堅實基礎(chǔ)。

三是推進企業(yè)法治建設(shè)不斷深化。各地按照地方國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標(biāo)的要求，進一步加強監(jiān)管企業(yè)法治工作的規(guī)劃、考核和督促檢查。據(jù)初步統(tǒng)計，全國省級國資委監(jiān)管企業(yè)中，67%設(shè)置了獨立的法律事務(wù)機構(gòu)，52%建立了總法律顧問制度，企業(yè)法律顧問機構(gòu)和隊伍建設(shè)逐步強化。不少地方針對法律風(fēng)險多發(fā)領(lǐng)域，指導(dǎo)企業(yè)強化法律風(fēng)險防控，企業(yè)法律風(fēng)險防范工作扎實推進。

四是指導(dǎo)監(jiān)督工作進一步加強。各省級國資委以深化國有企業(yè)改革、加強出資人監(jiān)管等工作為重點，積極開展對地市和縣級國資監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督，工作領(lǐng)域不斷拓展，工作方式方法不斷豐富。國務(wù)院國資委高度重視對各地國資監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督工作，各廳局按照職責(zé)對口開展相關(guān)工作。

二、充分認識政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作面臨的新形勢新要求

剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會規(guī)劃了未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖。貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，按照深化國企國資改革、全面推進依法治國總體部署，國資監(jiān)管機構(gòu)面臨新的形勢、任務(wù)和要求，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作大有可為。

（一）深化國有企業(yè)改革對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作提出新的任務(wù)。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定。前不久，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對新形勢下推進改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)作了全面部署。近日，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強國有資產(chǎn)監(jiān)督等系列配套文件也陸續(xù)出臺，國企國資改革的重要舉措和路徑逐步清晰。習(xí)近平總書記指出，改革和法治相輔相成、相伴而生，要在法治下推進改革，在改革中完善法治，實現(xiàn)改革和法治同步推進。《指導(dǎo)意見》通篇體現(xiàn)了法治理念，全文28處提到“依法”二字。貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神和系列改革文件要求，必須處理好推進國有企業(yè)改革與堅持法治的關(guān)系，積極發(fā)揮法治的引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障作用，做到重大改革于法有據(jù)，確保國企國資各項改革始終在法治軌道上推進。這就需要政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作深度參與、提供服務(wù)，一方面在制定改革具體文件和方案時加強法律審核把關(guān)，另一方面在改革實施過程中強化法律指導(dǎo)，確保依法合規(guī)操作。

《指導(dǎo)意見》對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作自身也提出了明確的任務(wù)要求。我們要按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，進一步突出政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作重點，統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)制定推動依法監(jiān)管、依法治企的配套文件并貫徹落實，確保改革任務(wù)落地生根。

（二）全面依法治國為政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作帶來重大機遇和挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出重大戰(zhàn)略部署，開啟了中國法治新時代。習(xí)近平總書記在今年2月2日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部落實全面依法治國戰(zhàn)略專題研討班上進一步指出，要把全面依法治國放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中來把握，并對領(lǐng)導(dǎo)干部“尊法、學(xué)法、守法、用法”提出了明確要求。這充分說明，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。在依法治國進入“快車道”、尊崇法治成為時代共識的大背景下，我國市場經(jīng)濟法律體系將更加完善，在法治軌道上推進國企國資改革發(fā)展的方向?qū)⒏用鞔_，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識也將進一步增強，國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的機遇前所未有、意義更加凸顯。全面推進依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會都提出了更高要求。與這些要求相比，國企國資法治建設(shè)還存在很大差距和不足：權(quán)由法定、權(quán)依法使的觀念還沒有深入人心，領(lǐng)導(dǎo)人員法治素養(yǎng)和法治能力有待進一步提高；依法行權(quán)履職還不到位，國資監(jiān)管工作中越位、錯位、缺位現(xiàn)象依然存在；依法治企還不深入，企業(yè)違法違規(guī)決策、經(jīng)營時有發(fā)生。國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作任務(wù)十分艱巨。

為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，國務(wù)院國資委專門組織召開了國資委系統(tǒng)法治工作座談會，張毅主任對下一步推進國資委系統(tǒng)法治建設(shè)提出了明確要求。新形勢新任務(wù)需要我們迎接挑戰(zhàn)，敢于擔(dān)當(dāng)，以高度的責(zé)任感和使命感做好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作，全面完成推動依法監(jiān)管、依法治企的各項任務(wù)。

（三）推動國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作提出更高要求。

黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議稿提出，要增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大；要以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式。國有企業(yè)是實現(xiàn)全面建成小康社會的重要力量，必須按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)自身的持續(xù)健康發(fā)展。但從國有企業(yè)現(xiàn)狀看，重規(guī)模擴張、輕質(zhì)量效益的現(xiàn)象仍然普遍存在，一些企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理還不夠規(guī)范。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治是企業(yè)發(fā)展的可靠保障。當(dāng)前世界經(jīng)濟增長乏力，我國經(jīng)濟下行壓力較大，轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)日益增多。經(jīng)濟形勢越嚴(yán)峻、創(chuàng)新發(fā)展任務(wù)越重，越需要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，越需要企業(yè)加快依法完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，依法合規(guī)經(jīng)營，依法規(guī)范管理，充分發(fā)揮法治對國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的促進和保障作用。

適應(yīng)新的要求，國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)主動作為、發(fā)揮作用。一方面，通過健全體制機制、完善制度規(guī)范，推進國資監(jiān)管機構(gòu)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。另一方面，指導(dǎo)國有企業(yè)堅持依法合規(guī)，將法律管理融入企業(yè)經(jīng)營管理，發(fā)揮法治的價值創(chuàng)造功能。

三、努力做好當(dāng)前和今后一個時期政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作

當(dāng)期和今后一個時期政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的總體思路是：認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，落實全面依法治國戰(zhàn)略，按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，全面提升依法監(jiān)管和依法治企能力，努力打造國資監(jiān)管法治機構(gòu)和法治國企，切實加強國資委系統(tǒng)建設(shè)，為深化國企國資改革、做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強保障。

（一）依法推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。

一要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位。在推進完善國有資產(chǎn)管理體制中，堅持政企分開、政資分開，進一步明確國資委的政府直屬特設(shè)機構(gòu)性質(zhì)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)依法履行出資人職責(zé)。在依法行權(quán)履職中，堅持出資人管理和監(jiān)督相統(tǒng)一，改變“重管理、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，不斷加強出資人監(jiān)督，切實有效防止國有資產(chǎn)流失。二要依法界定國資監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)邊界。按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，探索制定監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，堅持職權(quán)法定。突出監(jiān)管重點，管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。將依法應(yīng)由企業(yè)自主決策的事項歸位于企業(yè)，尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)；將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位，進一步落實政資分開要求。三要依法改進監(jiān)管方式和手段。堅持事前規(guī)范、事中監(jiān)控、事后問責(zé)的原則，推動更多采用法治化、市場化方式履行出資人職責(zé)。注重通過公司治理結(jié)構(gòu)依法行權(quán)履職，“一企一策”制定公司章程，依法規(guī)范董事會運作，嚴(yán)格選派股東代表和董事監(jiān)事。適應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置的需要，研究制訂“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗”的制度，依法規(guī)范權(quán)力運行，強化內(nèi)部流程控制。健全國資監(jiān)管信息公開制度，推動實現(xiàn)陽光監(jiān)管。

（二）健全完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系。

一要及時開展規(guī)范性文件清理工作。按照“全面覆蓋、滾動推進”的要求，系統(tǒng)清理現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件，并形成定期清理的工作機制，重點是對不符合改革方向、不適應(yīng)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管要求的文件進行修改或者宣布廢止、失效，對現(xiàn)有文件中相互交叉和沖突的內(nèi)容進行系統(tǒng)梳理和完善，確保相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。二要繼續(xù)推進國有資產(chǎn)監(jiān)管重點立法。根據(jù)本地區(qū)國企國資改革發(fā)展實際需要，推動出臺國資監(jiān)管地方綜合性法規(guī)或政府規(guī)章。將實踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時上升到制度層面，重點推進完善法人治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施分類監(jiān)管、加強企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面的制度規(guī)范。三要進一步提高立法工作質(zhì)量。加強立法調(diào)研，擴大征求意見的范圍，充分聽取監(jiān)管企業(yè)、相關(guān)部門、各級國資委和專家學(xué)者的意見建議。組織開展立法技術(shù)培訓(xùn)，大力提升機關(guān)法規(guī)制度起草的專業(yè)水平。嚴(yán)格執(zhí)行立法工作程序，提高對委機關(guān)規(guī)范性文件審核把關(guān)的質(zhì)量。省級國資委要按照規(guī)定及時將規(guī)范性文件報國務(wù)院國資委備案。四要建立健全內(nèi)部法律事務(wù)管理制度。健全對機關(guān)信息公開、授權(quán)委托、合同簽訂等工作的法律審核把關(guān)制度，明確審核重點，規(guī)范審核流程。完善行政復(fù)議和訴訟案件的相關(guān)工作制度，建立機關(guān)法律風(fēng)險預(yù)警和排查機制，實現(xiàn)應(yīng)對和防范并舉。

（三）著力強化對國有企業(yè)改革的法律支撐保障。

一要做好對重大改革方案的法律審核與服務(wù)。完善工作機制，將法律審核作為重大改革方案出臺的必經(jīng)前置程序，做到應(yīng)審必審。突出審核重點，確保改革措施符合中央關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的方向、符合相關(guān)法律法規(guī)要求。二要切實保障改革任務(wù)依法實施。在國有企業(yè)混合所有制改革、員工持股試點、企業(yè)重組整合和國有資本流轉(zhuǎn)等改革操作和實施過程中，做到法律服務(wù)全方位、全過程參與，確保程序合法、操作規(guī)范、風(fēng)險可控。三要努力為改革營造良好政策法律環(huán)境。支持、配合做好與國有企業(yè)改革密切相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，充分反映國資委系統(tǒng)的意見建議。積極爭取有關(guān)部門在建立企業(yè)公共服務(wù)補償機制、企業(yè)重組整合稅收優(yōu)惠等方面的政策支持。加強與司法機關(guān)的溝通，妥善處理涉及國有企業(yè)改革的不良資產(chǎn)處置、國有企業(yè)改制退出等法律糾紛案件。

（四）努力打造法治國企。

一要抓好全面推進法治國企建設(shè)的規(guī)劃部署。貫徹四中全會要求，國務(wù)院國資委研究起草了《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的指導(dǎo)意見》。各地國資委可參照意見要求，研究出臺全面推進法治國企建設(shè)的指導(dǎo)性文件，將法治要求貫穿企業(yè)治理和決策運營的各個環(huán)節(jié)，覆蓋包括領(lǐng)導(dǎo)人員在內(nèi)的企業(yè)全員。推動將法治建設(shè)成效作為考核企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容，優(yōu)先提拔任用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。按照《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》要求，將合規(guī)經(jīng)營納入業(yè)績考核指標(biāo)體系。二要認真落實省屬國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標(biāo)。明年是國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標(biāo)的收官之年。要充分運用綜合評價、定期通報等手段，強化對監(jiān)管企業(yè)落實第三個三年目標(biāo)的檢查督促，力爭到2016年底實現(xiàn)監(jiān)管企業(yè)全面設(shè)立總法律顧問，規(guī)章制度、經(jīng)濟合同、重要決策等三項法律審核率達到100%。國務(wù)院國資委將適時組織對各地落實三年目標(biāo)進展情況進行檢查驗收并在全系統(tǒng)進行通報。三要健全完善總法律顧問制度。努力做到“三個到位”：人員配備到位，盡快配齊配強總法律顧問；職責(zé)落實到位，通過寫入章程等形式明確總法律顧問的定位，作為企業(yè)高級管理人員，可以由董事會聘任，并從制度機制上確保總法律顧問全面領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)法律管理工作、有效參與企業(yè)重大決策；激勵約束到位，建立總法律顧問述職制度，科學(xué)評價和全面考核總法律顧問履職情況。四要指導(dǎo)企業(yè)加強國際化經(jīng)營中的法律風(fēng)險防范和訴訟案件應(yīng)對。健全境外投資經(jīng)營規(guī)章制度，將境內(nèi)行之有效的法律風(fēng)險防范機制延伸到境外子企業(yè)和分支機構(gòu)。抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防范應(yīng)對，督促企業(yè)認真開展境外項目法律論證和盡職調(diào)查，積極應(yīng)對境外投資審查、國際貿(mào)易等重點法律風(fēng)險，維護企業(yè)合法權(quán)益。

（五）扎實開展指導(dǎo)監(jiān)督工作。

一要推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。落實《指導(dǎo)意見》要求，進一步爭取地方黨委、政府的重視和支持，加快制定并落實好本地區(qū)黨政機關(guān)、事業(yè)單位與所屬企業(yè)脫鉤的實施方案。著力發(fā)揮專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，推進國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。將國有資本合理流動、優(yōu)化配置與推進集中統(tǒng)一監(jiān)管相銜接，在更大范圍、更高層次上推動企業(yè)重組和資源整合。二要加強地市國資監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)。機構(gòu)建設(shè)是當(dāng)前地市國資監(jiān)管工作的薄弱環(huán)節(jié)。要抓住完善國有資產(chǎn)管理體制的有利契機，主動加強與省機構(gòu)編制部門和地市黨委、政府的匯報溝通，積極推動地市單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，夯實政企分開、政資分開的組織基礎(chǔ)。繼續(xù)指導(dǎo)明確縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體，國有資產(chǎn)總量較大的可以單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)。三要做好本地區(qū)國有企業(yè)改革的指導(dǎo)把關(guān)。各級國資監(jiān)管機構(gòu)要深入學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》和有關(guān)配套文件，全面理解、準(zhǔn)確把握黨中央、國務(wù)院推進國有企業(yè)改革的目標(biāo)方向和核心要求。要將中央要求與地方實際有機結(jié)合，制定并落實好改革方案，及時推出一批試點，把改革任務(wù)落準(zhǔn)落細落實。加強協(xié)調(diào)服務(wù)，努力幫助解決改革中的困難和問題，確保本地區(qū)改革順利推進。

在落實全面依法治國戰(zhàn)略和推動國有企業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作任務(wù)十分繁重，需要我們進一步統(tǒng)一思想，提高認識，狠抓落實。這里，我提四點建議：一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，對依法監(jiān)管、依法治企和指導(dǎo)監(jiān)督重點工作，各地國資委主要領(lǐng)導(dǎo)要親自研究、帶頭謀劃、靠前指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)要全力投入、加強組織。二是完善工作措施，抓好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的規(guī)劃部署、任務(wù)分解和督促檢查，強化任務(wù)落實的硬約束。三是增強委內(nèi)、上下級國資委、國資委與監(jiān)管企業(yè)之間三個合力，加強協(xié)調(diào)配合，營造共同推進依法監(jiān)管、依法治企的良好氛圍。四是加強隊伍建設(shè)，加快配齊配強政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作人員，定期開展法律知識和國資監(jiān)管業(yè)務(wù)知識交流培訓(xùn)。